隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系顯得極為重要。近年來，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)作出了重要科學(xué)論斷。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）更明確提出要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的研究可以追溯到20世紀(jì)80年代，研究最初局限于對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基本概念的探討與深化，從理論、政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題。2012年黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究進(jìn)入了新的發(fā)展階段，市場(chǎng)化路徑、綠色金融等成為研究的熱點(diǎn)問題。

水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要內(nèi)容。近年來，水利部在水生態(tài)治理方面開展了大量工作，為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。2024年9月，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)清潔小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》。2025年1月，水利部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在首批國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)中積極開展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)踐探索的通知》，相關(guān)政策的出臺(tái)為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了支持。近年來，各地陸續(xù)開展了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索，如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償、浙江省安吉縣石門坑小流域全國(guó)首單水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、浙江省德清縣洛舍漾全國(guó)首單水利風(fēng)景區(qū)暨幸福河湖生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等。盡管上述地方實(shí)踐取得了許多有益經(jīng)驗(yàn)，但從總體上來看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍處于起步和探索階段。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義，在推進(jìn)過程中牢牢把握好水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的原則性問題，進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度，推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展。

 

推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義

 

1.是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習(xí)近平生態(tài)文明思想要求堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展道路。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，依水而存、伴水而存的水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達(dá)形式。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，就是要通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新，科學(xué)合理地開發(fā)利用水資源和水生態(tài)系統(tǒng)，既要將水生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也要將部分經(jīng)濟(jì)收益用于更好地保護(hù)和維持水生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定，打造水利領(lǐng)域人與自然和諧共生的新方案。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，能夠促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)健康良性發(fā)展，提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求，提升人民生活質(zhì)量，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。

2.是貫徹落實(shí)國(guó)家重大決策部署的必然要求

推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是黨和國(guó)家對(duì)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值、擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給作出的重要決策部署之一。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次提出了生態(tài)產(chǎn)品概念。2016年起，國(guó)務(wù)院和各有關(guān)部門出臺(tái)系列政策，強(qiáng)調(diào)從體制機(jī)制層面推動(dòng)和保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。2021年至今，國(guó)家進(jìn)一步明晰了關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的決策部署。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)如何將綠水青山就是金山銀山理念落實(shí)到制度安排和實(shí)踐操作進(jìn)行全面部署。2024年7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》印發(fā)，進(jìn)一步明確要加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。從黨的十八大提出“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，到黨的十九大要求“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，再到黨的二十大強(qiáng)調(diào)“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”，以及黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的要求，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)已經(jīng)上升為黨和國(guó)家的重要任務(wù)。水是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要載體，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，目的就是要讓水生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為源源不斷的發(fā)展優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色動(dòng)能，是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的必然要求。

3.是貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于治水重要論述精神的生動(dòng)實(shí)踐

2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上開創(chuàng)性提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，既需要政府在治理和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、搭建水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化平臺(tái)、培育水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目、建立和規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化制度、明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)等方面更好發(fā)揮作用，更需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，精準(zhǔn)把握廣大人民群眾對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品的需求，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品供需精準(zhǔn)對(duì)接。近年來，各地探索開展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，如福建省長(zhǎng)汀縣水土保持碳匯交易、江蘇省宜興市長(zhǎng)崗澗小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化等，均更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，是習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和治水重要論述的生動(dòng)實(shí)踐。

4.是促進(jìn)形成水利高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去；中國(guó)式現(xiàn)代化，也包括水利現(xiàn)代化。水利高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)就是要為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的水安全保障，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)就是探索實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的路徑。通過建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，能夠?qū)⑺鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值以貨幣形式直接體現(xiàn)，將水利工作的生態(tài)效益和社會(huì)效益具象化，有效展現(xiàn)水的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，從而吸引更多社會(huì)資本和人民群眾參與治水，讓市場(chǎng)和人民群眾在獲得政策紅利、享受綠水青山的同時(shí)，能夠成為綠水青山的自覺守護(hù)者，推進(jìn)水治理提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)治水從以政府為主向政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。

 

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中需把握的原則性問題

 

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及政府、市場(chǎng)、村集體、村民等多方利益，需要統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，在推進(jìn)過程中需要把握好幾個(gè)原則性問題。

1.要把保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提

水是自然資源要素的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展不可缺少的重要基石。依托水生態(tài)系統(tǒng)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系。

①控制開發(fā)強(qiáng)度，摒棄以犧牲水生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，以保障自然水生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，注重生產(chǎn)方式、開發(fā)強(qiáng)度、轉(zhuǎn)化模式，增值自然資本，厚植水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

②強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管，對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品加強(qiáng)把關(guān)，產(chǎn)品開發(fā)需要主動(dòng)規(guī)避山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，并加強(qiáng)災(zāi)害高發(fā)時(shí)段的預(yù)警預(yù)報(bào)和引導(dǎo)撤離。

③打造差異化產(chǎn)品，按照物質(zhì)供給類、文化服務(wù)類、調(diào)節(jié)服務(wù)類，有序引導(dǎo)各地因地制宜開發(fā)水生態(tài)產(chǎn)品，打造多樣化水生態(tài)消費(fèi)場(chǎng)景，避免一擁而上盲目開發(fā)及同類競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值減損。

2.要把以人為本、共同富裕作為目標(biāo)

當(dāng)前，我國(guó)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題依然是發(fā)展不平衡不充分，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，民生保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍存在短板。因此：

①將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為農(nóng)村居民收入再分配的一種方式，把推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統(tǒng)籌好個(gè)體利益和群體利益的關(guān)系。

②完善決策機(jī)制，在實(shí)施水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)前，村集體要充分征詢?nèi)罕娨庖姡裰鳑Q策，堅(jiān)持問計(jì)于民、問需于民，不能無視個(gè)體的意見，避免“關(guān)門”商定。

③提高群眾參與度，引導(dǎo)群眾全過程參與水生態(tài)產(chǎn)品打造和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)投資者、經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)厝罕妱趧?dòng)力參與水生態(tài)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)，讓群眾切實(shí)感受到生態(tài)治理和價(jià)值實(shí)現(xiàn)成效，形成全社會(huì)管水護(hù)水氛圍。

④注重收益合理反哺，明晰各有關(guān)主體承擔(dān)水生態(tài)產(chǎn)品供給的責(zé)任邊界，深入挖掘供給區(qū)的水生態(tài)資源和產(chǎn)品價(jià)值，推動(dòng)轉(zhuǎn)化為群眾致富的水生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)增值有效用于水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，以及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓人民群眾共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，實(shí)現(xiàn)良性投建運(yùn)營(yíng)。

3.要把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作作為抓手

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一和良性循環(huán)。應(yīng)充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用，統(tǒng)籌好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使水生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被市場(chǎng)認(rèn)可、生態(tài)價(jià)值充分顯現(xiàn)、社會(huì)價(jià)值穩(wěn)步提升。

①更好發(fā)揮政府職責(zé)和水利項(xiàng)目的公益屬性，意味著政府不能將建管運(yùn)營(yíng)工作完全放開由市場(chǎng)決定，要加強(qiáng)制度建設(shè)、價(jià)值核算、生態(tài)補(bǔ)償、績(jī)效考核、市場(chǎng)監(jiān)管等方面管理，完善跨部門協(xié)同機(jī)制，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，保障消費(fèi)者權(quán)益，使水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化能夠健康發(fā)展。

②發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，不能把市場(chǎng)主體局限于水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)本身，要充分用好其思路豐富且靈活的優(yōu)勢(shì)，在合規(guī)的基礎(chǔ)上挖掘產(chǎn)品的附加價(jià)值，開展“水利+”配套設(shè)施建設(shè)，做強(qiáng)并延伸涉水產(chǎn)業(yè)鏈，豐富水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值內(nèi)涵，以多樣的參與方式和多途徑的項(xiàng)目收益激發(fā)社會(huì)主體參與熱情。

4.要把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)作為途徑

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，需要考慮物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)等不同類別生態(tài)產(chǎn)品之間的系統(tǒng)性和整體性，還需要考慮水生態(tài)系統(tǒng)治理與保護(hù)、價(jià)值核算、轉(zhuǎn)化項(xiàng)目開發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督與監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)之間的銜接。因此必須在頂層設(shè)計(jì)層面就進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的權(quán)責(zé)利，并在實(shí)踐層面穩(wěn)步推進(jìn)。

①將建章立制擺在首位，制定出臺(tái)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)意見相關(guān)政策文件，規(guī)范交易流程和要求，使各地在實(shí)踐中有規(guī)可守、有章可循，避免因利益問題出現(xiàn)交易亂象。

②強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)納入各級(jí)水利規(guī)劃，按照實(shí)施條件分期制定價(jià)值轉(zhuǎn)化目標(biāo)任務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

5.要把守正創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索作為重點(diǎn)

2012年，浙江省和安徽省在新安江啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”原則，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，開創(chuàng)了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制先河，可視為我國(guó)以橫向補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的最早嘗試。歷經(jīng)4輪試點(diǎn)，新安江生態(tài)補(bǔ)償在原先“對(duì)賭”淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等常規(guī)舉措基礎(chǔ)上，逐步創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制，從完善省際合作機(jī)制、深化項(xiàng)目建設(shè)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進(jìn)人力資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面，加快了由同護(hù)綠水向共謀發(fā)展轉(zhuǎn)變的腳步。因此，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新，積極探索適宜的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

①?gòu)?qiáng)化數(shù)字變革，依托數(shù)字技術(shù)，及時(shí)有效掌握區(qū)域內(nèi)水生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等基本信息，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品在確權(quán)登記、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、價(jià)值核算等方面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通、有效調(diào)取，防止產(chǎn)品信息變成部門的“自留地”。

②拓展產(chǎn)品內(nèi)容，及時(shí)總結(jié)典型案例的做法、困難和成效，結(jié)合本地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建特色鮮明、各具亮點(diǎn)、形式多樣的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑模式，切勿生搬硬套、一味模仿。

③完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是新事物，機(jī)制尚不完善，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)價(jià)值核算、轉(zhuǎn)化路徑、權(quán)益歸屬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究，激勵(lì)地方試點(diǎn)先行、積極探索，同時(shí)要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為各地推動(dòng)多種類型的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境。

 

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步完善需要的關(guān)鍵制度

 

在把握水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)原則性問題基礎(chǔ)上，仍需進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度，進(jìn)一步建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算是將水生態(tài)產(chǎn)品隱性價(jià)值顯性化的重要手段，也是水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。2022年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，浙江、山東、北京等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及廣東深圳、浙江湖州等市也印發(fā)了生態(tài)產(chǎn)品總值核算或評(píng)估有關(guān)技術(shù)規(guī)范，湖州市吳興區(qū)發(fā)布了《水利工程生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算技術(shù)規(guī)范》，為建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系提供了借鑒。

目前，各地開展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算主要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算有關(guān)技術(shù)規(guī)范，尚未形成一套能夠廣泛達(dá)成共識(shí)的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品的概念和內(nèi)涵在理論層面仍處于研究探討階段，包括利用水庫(kù)、調(diào)水工程形成的水域景觀等廣義水生態(tài)產(chǎn)品的劃定范圍和標(biāo)準(zhǔn)仍需要深入研究。另一方面，水生態(tài)產(chǎn)品構(gòu)成極為復(fù)雜，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多個(gè)方面，包含了森林、草地、農(nóng)田、濕地、城市等多個(gè)領(lǐng)域，并且具有一定的地域性特點(diǎn)，導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品功能量和價(jià)值量測(cè)算較為困難。

為科學(xué)系統(tǒng)地對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，一是要確定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化范疇，可根據(jù)實(shí)踐需要，對(duì)天然水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程、水治理與保護(hù)措施等形成的水生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行分類，為價(jià)值核算奠定基礎(chǔ)。二是要加快制定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算規(guī)范，在總結(jié)各地生態(tài)產(chǎn)品總值和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可考慮根據(jù)水生態(tài)系統(tǒng)類型、水工程類型等，分類建立價(jià)值核算指標(biāo)體系，明確具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計(jì)口徑等；有條件的地區(qū)，可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，制定統(tǒng)一的價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)，即一定時(shí)期內(nèi)本地區(qū)各類水生態(tài)產(chǎn)品單價(jià)，以便于核算。三是拓展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果應(yīng)用范圍，以水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果為基礎(chǔ)，科學(xué)評(píng)估擬交易的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，將其作為生態(tài)資源權(quán)益交易的參考價(jià)。同時(shí)，推動(dòng)核算結(jié)果在社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)開發(fā)融資、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、價(jià)格評(píng)估等其他方面的應(yīng)用。

2.完善水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度

《意見》明確提出要“健全自然資源確權(quán)登記制度規(guī)范，有序推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界”。完善的水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度，是將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)要素、開展市場(chǎng)化交易以及實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾疤帷?/span>

基于水生態(tài)產(chǎn)品本身的復(fù)雜性，有關(guān)物質(zhì)產(chǎn)品或無形服務(wù)在權(quán)屬管理方面分屬不同領(lǐng)域，水生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度體系仍不夠清晰。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品基于生態(tài)自身的系統(tǒng)性，具有相對(duì)復(fù)雜的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和多重服務(wù)功能，不同類別水生態(tài)產(chǎn)品之間相互依存和交叉重疊。另一方面，廣義水生態(tài)產(chǎn)品的形成依附于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工系統(tǒng)，在權(quán)屬管理上，水治理措施形成的資產(chǎn)與天然生態(tài)系統(tǒng)形成的生態(tài)產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)管理實(shí)踐中經(jīng)常不一致，若不對(duì)不同生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，在后續(xù)的收益分配等環(huán)節(jié)則無法對(duì)不同生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)生的效益進(jìn)行明確劃分。此外，在水生態(tài)產(chǎn)品空間范圍認(rèn)定以及所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等不同類別產(chǎn)權(quán)邊界劃分和確權(quán)等方面尚未出臺(tái)明確的管理辦法，在實(shí)踐中存在缺少法規(guī)政策依據(jù)的問題。

為在實(shí)踐中順利推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，針對(duì)水資源、水域、岸線、水工程，以及基于水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程產(chǎn)生的農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)品，明晰所有權(quán)外的其他派生權(quán)利，如使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。依法確定河湖管理范圍內(nèi)包括水利工程基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)、水利工程地權(quán)和水利工程水權(quán)等在內(nèi)的水利工程產(chǎn)權(quán)。借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源產(chǎn)權(quán)體系，推動(dòng)水生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)水資源、水域、岸線等自然資源分類分層設(shè)權(quán)，明晰各類權(quán)利歸屬，推進(jìn)確權(quán)登記。建立健全水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化制度，完善使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序，為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

3.健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度

水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑可以分為市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制，從各地實(shí)踐來看，市場(chǎng)機(jī)制包括水生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、水生態(tài)權(quán)屬交易、地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償、水生態(tài)金融化等；非市場(chǎng)機(jī)制主要針對(duì)純公益性的調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品，如氣候調(diào)節(jié)、洪水調(diào)蓄等，主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)機(jī)制中，水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，特別是文化服務(wù)類水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是最為普遍的形式之一。

文化服務(wù)類產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)開發(fā)通常是由產(chǎn)權(quán)主體向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)讓一段時(shí)期內(nèi)的水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，但水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度仍存在不完善之處。地方上，浙江麗水、廣東鶴山、江西宜黃等地逐漸開始探索河道經(jīng)營(yíng)權(quán)等水生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)權(quán)利確權(quán)與轉(zhuǎn)讓，但尚未形成可供全國(guó)推廣的成熟制度。水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)不成熟，供需雙方在產(chǎn)品流動(dòng)方向、數(shù)量方面尚未實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，企業(yè)和其他社會(huì)主體難以及時(shí)獲取信息，參與不足，經(jīng)營(yíng)開發(fā)路徑單一，產(chǎn)業(yè)化的水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)路徑尚未形成。

為規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，需要進(jìn)一步探索完善相關(guān)管理制度。水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是天然水生態(tài)系統(tǒng)或投資實(shí)施的水利項(xiàng)目形成的水生態(tài)產(chǎn)品，可參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)定，借鑒《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中海域使用權(quán)管理辦法，建立水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度，由各級(jí)水行政主管部門按照管理權(quán)限承擔(dān)相關(guān)開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理職責(zé)，涉及其他領(lǐng)域管理權(quán)限的，同時(shí)征求有關(guān)部門意見。進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理辦法，包括不同類型可供開發(fā)經(jīng)營(yíng)的水生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)容，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水生態(tài)治理與保護(hù)并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.健全水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度

水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度是保障水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值持續(xù)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)?！兑庖姟分赋觯涌焱晟普鲗?dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。這意味著不僅需要實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化，更重要的是需要金山銀山對(duì)綠水青山的反哺，保持綠水青山的可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造出企業(yè)有利潤(rùn)、老百姓有好處、水生態(tài)保護(hù)工作有投入的良好氛圍。

從實(shí)踐來看，許多地方在實(shí)際意義上已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化。如：有些地區(qū)通過水庫(kù)生態(tài)養(yǎng)魚提高了生態(tài)特色魚產(chǎn)品附加值；有些地區(qū)通過水土保持措施以及農(nóng)田水利建設(shè)提高了農(nóng)業(yè)林業(yè)產(chǎn)量，為農(nóng)民增產(chǎn)增收；有些地區(qū)通過河道水生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)周邊生態(tài)旅游、康養(yǎng)等文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，從激勵(lì)角度來看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收益反哺機(jī)制仍需進(jìn)一步的政策支持。除浙江、江蘇、安徽等地以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化模式落地的項(xiàng)目明確提出將部分收益或者前期投入用于水治理外，絕大多數(shù)地方極少有將收益真正反哺到水生態(tài)保護(hù)工作中，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收益繼續(xù)推動(dòng)水生態(tài)保護(hù)工作的良性自我運(yùn)行機(jī)制仍不健全。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)稅政策，依托國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入需要全部納入政府預(yù)算管理，以政府為主體開展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收入也需要納入政府預(yù)算管理，以水生態(tài)保護(hù)與治理為主、與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制有待完善。

因此，需要進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機(jī)制，注重收益反哺，在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化部分收益或前期投資用于水生態(tài)治理，以及流域內(nèi)村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善和村民創(chuàng)收共富等。將水生態(tài)產(chǎn)品收益納入政府預(yù)算管理的收入，推動(dòng)建立與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值供給與轉(zhuǎn)化掛鉤的資金分配機(jī)制。立足水生態(tài)相關(guān)生產(chǎn)要素價(jià)值，因地制宜推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償取得，為市場(chǎng)化交易創(chuàng)造前提。發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”方法，區(qū)分經(jīng)營(yíng)者類別和性質(zhì)，推動(dòng)差別化定價(jià)。運(yùn)用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水生態(tài)保護(hù)與治理工作，為擴(kuò)大市場(chǎng)化融資規(guī)模創(chuàng)造條件，盤活存量資產(chǎn)。

結(jié)論

在推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中，要牢牢把保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提，把以人為本、共同富裕作為目標(biāo)，把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作作為抓手，把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)作為途徑，把守正創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索作為重點(diǎn)，建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，確定價(jià)值轉(zhuǎn)化范疇，制定價(jià)值核算規(guī)范，拓展核算結(jié)果應(yīng)用范圍；進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，明晰各類產(chǎn)權(quán)歸屬，完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序；健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水生態(tài)治理與保護(hù)并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)；進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機(jī)制，注重村民共富和收益反哺。還應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)同，強(qiáng)化金融支持，營(yíng)造出全社會(huì)參與的良好氛圍，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。